Zorg in onderwijstijd: werk in uitvoering
Waar gaat het over?
Zorg in onderwijstijd (ZiO) is het resultaat van de samenwerking tussen bestuurders, beleidsmakers, professionals en ouders die de afgelopen jaren vooral in het speciaal onderwijs vleugels heeft gekregen. Het idee erachter is eenvoudig: kinderen en jongeren hebben baat bij vaste gezichten op school en bij begeleiders die oog hebben voor hun specifieke behoeften en hen kunnen ondersteunen in hun ontwikkeling. Daarom wordt ZiO collectief georganiseerd en gefinancierd, ondanks de verschillende wetten, regels en financieringsbronnen die ermee gemoeid zijn.
Deze leidraad laat zien waarom zorg in onderwijstijd nodig is, hoe die gerealiseerd kan worden binnen de bestaande wet- en regelgeving, en waarom vastberaden samenwerking tussen bestuurders, beleidsmakers, professionals en ouders de sleutel is voor succes. Maar ook wat er nog moet gebeuren om zorg in onderwijstijd toekomstbestendig te maken.
Wat is zorg in onderwijstijd?
Onder zorg in onderwijstijd vallen alle vormen van hulp en ondersteuning die kinderen en jongeren nodig hebben om onderwijs te kunnen volgen en zich te ontwikkelen, maar die niet vallen onder de gangbare ondersteuning door scholen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan vormen van fysieke en medische ondersteuning bij een chronische ziekte of een lichamelijke beperking, of aan hulp en begeleiding bij het leren op school die nodig is vanwege een verstandelijke beperking, bij psychische problemen of gedragsproblemen.*
ZiO wordt in overleg met ouders en leerkrachten op school ingezet door zorgorganisaties. In sommige regio’s heeft ZiO andere namen, zoals Jeugdhulp op School (JOS), Zorg Binnen Onderwijs (ZBO) of Specialistische Jeugdhulp in Speciaal Onderwijs (SJSO).
*Naast Zorg in Onderwijstijd bestaan er ook vormen van onderwijs in zorg voor kinderen en jongeren die langere tijd niet naar school kunnen, bijvoorbeeld door ziekenhuisopnames of verblijf in vormen van residentiële jeugdzorg.
Voor wie is ZiO bedoeld?
ZiO is bedoeld om leerlingen met specifieke behoeften in alle vormen van onderwijs te ondersteunen, zodat zij zich zo optimaal mogelijk kunnen ontwikkelen. Tot nu toe wordt ZiO vooral in het speciaal onderwijs ingezet. Dat komt doordat daar op dit moment de meeste kinderen en jongeren met speciale ondersteuningsbehoeften terechtkomen, vooral in zogeheten cluster 3- en 4-scholen. Cluster 3-onderwijs is bedoeld voor leerlingen met een verstandelijke beperking, lichamelijke handicap of langdurige ziekte die extra zorg en ondersteuning nodig hebben. Cluster 4-onderwijs is er voor leerlingen die vanwege (ernstige) gedragsproblemen of psychische stoornissen behoefte hebben aan extra structuur, duidelijkheid en pedagogische ondersteuning.
Daarnaast bestaan er ook verschillende soorten schakelvoorzieningen om jongeren naar passend onderwijs te begeleiden, vaak nadat er eerder geen geschikte plek in het onderwijs voor hen te vinden was. Ook in deze schakelvoorzieningen wordt ZiO vaak aangeboden om de overstap naar het speciaal onderwijs makkelijker te maken.
Voor de duidelijkheid: niet alle leerlingen in het speciaal onderwijs hebben ook zorg in onderwijstijd nodig. Sinds de invoering van de Wet passend onderwijs in 2014 wordt van scholen verwacht dat zij leerlingen die dat nodig hebben, de nodige ondersteuning bij het leren bieden. In de praktijk hebben scholen voor sommige specifieke ondersteuningsbehoeften van leerlingen onvoldoende expertise in huis. Voor het aanbieden van onderwijs aan deze kinderen en jongeren in het speciaal onderwijs is de ondersteuning van een zorgorganisatie op school een belangrijke voorwaarde om tot leren en ontwikkeling te komen.
Waarom zorg in onderwijstijd?
Zorg in onderwijstijd is bedoeld om voor zoveel mogelijk kinderen en jongeren het recht op onderwijs te realiseren, zoals dat onder andere is vastgelegd in de Grondwet en in Artikel 28 van het Kinderrechtenverdrag van de Verenigde Naties. Door de ondertekening van het Kinderrechtenverdrag is Nederland verplicht om ervoor te zorgen dat kinderen en jongeren onderwijs kunnen volgen en dat zij daarvan niet uitgesloten worden doordat het onderwijs niet aansluit op hun speciale behoeften aan zorg en ondersteuning. Op dit moment zijn er grote verschillen in Nederland hoe ZiO is georganiseerd. Het ontbreken van voldoende zorg in onderwijstijd kan ertoe leiden dat kinderen thuis zitten of onvoldoende tot leren kunnen komen. Of: kinderen gaan niet naar een school maar naar een dagbestedingsplek, waar zij mogelijk minder uitgedaagd worden om zich te ontwikkelen. Ruim tien jaar geleden zijn in Nederland twee belangrijke wetten van kracht geworden die daar verandering in moeten brengen: de Wet passend onderwijs en de Jeugdwet. ZiO sluit daarop aan.
De Wet passend onderwijs
De Wet passend onderwijs is in 2014 van kracht geworden en heeft als doel dat alle kinderen een plek krijgen op school die past bij hun kwaliteiten en mogelijkheden, ook als zij extra ondersteuning nodig hebben. Om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk kinderen en jongeren in hun eigen omgeving regulier onderwijs kunnen volgen, zijn regionale samenwerkingsverbanden passend onderwijs opgericht. Daarin werken reguliere scholen en scholen voor speciaal onderwijs samen. Ook maken ze afspraken over welke begeleiding de reguliere scholen bieden, welke leerlingen een plek krijgen in het speciaal onderwijs en hoe de ondersteuningsmiddelen worden verdeeld. Vervolgens worden deze afspraken per kind vastgelegd in een persoonlijk ondersteuningsplan, het ontwikkelingsperspectief (OPP).
De Jeugdwet
Sinds de invoering van de Jeugdwet in 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk voor jeugdhulp. Dat bracht veel onduidelijkheid mee over de bekostiging van zorg in onderwijstijd. Onderwijs en jeugdhulp waren gescheiden werelden en de afstemming tussen de op het individu gebaseerde jeugdhulp en het collectief gefinancierde onderwijs verliep moeizaam. Nu, tien jaar later, kennen bestuurders en beleidsmakers in onderwijs, jeugdhulp en Wet langdurige zorg elkaars werelden beter en werken ze vaker samen vanuit één visie waarin de ontwikkeling van kinderen centraal staat. Daardoor weten ze elkaar ook makkelijker te vinden in de uitvoering en aan de bestuurstafel. In het zogeheten ‘op overeenstemming gericht overleg’ (OOGO) bespreken zij met elkaar knelpunten, bijvoorbeeld de organisatie en financiering van zorg in onderwijstijd.
Meer lezen
- Wat is een OPP en wat heb ik eraan? | Nederlands Jeugdinstituut
- Samenhangend beleid afstemmen in het OOGO | Nederlands Jeugdinstituut
‘Ik verwachtte dat mijn zoon, nu hij op het speciaal onderwijs zat, de zorg zou krijgen die nodig zou zijn om het onderwijs te kunnen volgen. Dat klopte niet, daarvoor moest ik bij de gemeente zijn en weer opnieuw mijn verhaal vertellen.’
Ouder tijdens een Oplossingenlab
Waarom ZiO collectief organiseren en financieren?
Kinderen en jongeren moeten de kans krijgen om zich optimaal te kunnen ontwikkelen. Voor een deel van de leerlingen in het speciaal (basis- en voortgezet) onderwijs is het nodig om zorg in te zetten in de vorm van begeleiding, verzorging en medische zorg op school zodat zij onderwijs kunnen volgen en tot ontwikkeling kunnen komen. Het is niet vanzelfsprekend dat die noodzakelijke zorg ook op school beschikbaar is. Het gaat om zorg die individueel bekostigd wordt op basis van de Jeugdwet, de Wet Langdurige zorg (Wlz) of de Zorgverzekeringswet (Zvw). Ouders kunnen deze zorg voor hun kind aanvragen en toegekend krijgen op basis van individuele beschikkingen. Van de gemeente krijgen ze die beschikking voor jeugdhulp op grond van de Jeugdwet. Zorgkantoren geven een beschikking wanneer ouders een beroep doen op de Wlz en de Zvw. De toegekende zorg wordt, afhankelijk van de regio, door tal van aanbieders op school geleverd.
Knelpunten in de individueel geleverde zorg
De individueel beschikte en geleverde zorg botst met het collectief ingerichte onderwijs. Volgens onderzoeksbureau DSP/Oberon veroorzaakt dat veel knelpunten voor het bieden van tijdige, passende en continue zorg in het onderwijs, zoals:
- rompslomp met aanvragen en verantwoorden van individuele beschikkingen en indicaties
- gedoe over geld in plaats van gesprekken over wat een kind of jongere nodig heeft
- moeten omgaan met tal van zorgaanbieders op school, ieder met eigen mores en regels
- komen en gaan van verschillende hulpverleners op school, wat onrust veroorzaakt
- vaak geen zorg beschikbaar op momenten dat die nodig is
- vrijblijvendheid en onzekerheid over de continuïteit van ZiO: bij vertrek of personele en bestuurlijke wisselingen en bij het aflopen van projectstatus.
Het collectief financieren van zorg in onderwijstijd neemt veel van deze knelpunten weg en zorgt ervoor dat ouders en scholen ontlast worden. Collectieve inzet van zorg in het gespecialiseerd onderwijs draagt niet alleen bij aan het behalen van maatschappelijke doelen voor ouders en kinderen, maar ook aan het verminderen van administratieve rompslomp en het efficiënter en effectiever inzetten van collectieve middelen. Collectieve financiering maakt het mogelijk dat scholen met een beperkt aantal vaste zorgpartners voor een langere periode kunnen samenwerken. Het werken met vaste mensen geeft rust in de klas. Ook is de continuïteit van de zorg gegarandeerd en kan de kwaliteit beter ontwikkeld en geborgd worden.
‘Ik zou graag willen dat zorg beschikbaar is als een kind dat nodig heeft, geboden door iemand die hij kent. Een vast team van zorgmedewerkers biedt dan uitkomst.’
Schoolleider tijdens een Oplossingenlab
De uitdaging voor gemeenten
De stap naar het collectief financieren van zorg in onderwijstijd vraagt van gemeenten vaak een herijking van de toekenningsprocedures en regels voor inkoopbeleid, terwijl zij deze de afgelopen jaren juist met veel inspanning hebben ingevoerd. Ook is het belangrijk dat gemeenten in een regio samen optrekken in de inkoop van zorg in onderwijs zodat zij aansluiten op het werkgebied van de samenwerkingsverbanden en het gespecialiseerd onderwijs.
Gemeenten en samenwerkingsverbanden nemen in de praktijk vaak in het OOGO het initiatief hiervoor. Zij maken bijvoorbeeld onderling afspraken over de bekostiging van zorg voor kinderen die in een andere gemeente naar het speciaal onderwijs gaan en daar zorg krijgen. Omdat de indeling van de OOGO’s niet altijd aansluit bij de indeling van de jeugdhulpregio’s zijn onderlinge afspraken over de bekostiging van zorg voor kinderen die in een andere gemeente naar het speciaal onderwijs gaan lastig. Ook omdat niet duidelijk is wie de regie op dit vraagstuk heeft. Sommige regio’s kiezen er daarom voor om een eigen regionaal of bovenlokaal bestuurlijk overleg te organiseren tussen het onderwijs en de bestuurders van de gemeenten.
Ondanks deze uitdagingen leidt de wens van ouders, professionals, beleidsmakers en bestuurders om zorg in onderwijstijd te vereenvoudigen tot een gezamenlijke aanpak en steeds meer regionale initiatieven. Daarbij klinkt wel de roep om een eenduidig kader zodat verschillen tussen regio's niet te ver uiteen gaan lopen en er een stevige grondslag is om de afspraken bestuurlijk te borgen.
Hoe past ZiO in het streven naar inclusie?
Het bieden van zorg ter ondersteuning van leerlingen, en het ondersteunen van leerkrachten door een multidisciplinair team van onderwijs- en zorgprofessionals is één van de basisgedachten in de ‘Werkagenda route naar Inclusief Onderwijs’ en de Hervormingsagenda jeugd. Dit zijn de centrale programma’s waarmee de ministeries van OCW en VWS richting willen geven aan ontwikkelingen naar meer inclusie en samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulp.
In dat perspectief past het om de stelsels van onderwijs en jeugdhulp beter op elkaar te laten aansluiten om het zo mogelijk te maken dat kinderen, ongeacht hun ondersteuningsbehoeften, op school de juiste hulp en zorg krijgen.
De afspraken over het collectief organiseren en financieren van ZiO vormen ook een belangrijke stap op weg naar inclusief onderwijs, omdat het mogelijk maakt dat kinderen met de juiste steun en zorg naar school kunnen. En dat professionals vanuit een multidisciplinair team daar op een flexibele manier in kunnen voorzien.
Bovendien bieden de beleidsmatige en bestuurlijke samenwerking die nodig is om tot afspraken over zorg in onderwijstijd te komen, een goede basis om verdere stappen te zetten in het versterken van de pedagogische basis en een inclusieve samenleving.
Werkgroep Zorg in Onderwijstijd
Om het bovenbeschreven beleid te ondersteunen hebben de ministers van OCW en VWS in 2023 uitgesproken dat ze een vereenvoudiging van de organisatie en financiering van ZiO mogelijk willen maken. Beide ministeries werken nu aan een verbeteraanpak onder de titel ‘Zorg In Onderwijstijd’. Doel daarvan is om meer duidelijkheid te bieden over taken en verantwoordelijkheden in de samenwerking tussen gemeenten, zorgkantoren, scholen en samenwerkingsverbanden, en zo ZiO structureel vorm te geven. Een gezamenlijke werkgroep van deze ministeries heeft de mogelijkheden voor het collectief financieren de afgelopen jaren onderzocht. De werkgroep gaf de adviesbureaus DSP en Oberon opdracht voor onderzoek. Dit was gericht op twee pilotregio’s, Tilburg en Twente, en is daarnaast op vijftig (v)so-scholen uitgevoerd. Ook hield de werkgroep themagerichte veldraadplegingen met stakeholders en nam zij het initiatief voor een experimenteerregeling op basis van de Wlz. In relatie met inclusief onderwijs wil de werkgroep de wet- en regelgeving ZiO voor het hele gespecialiseerde onderwijs en alle betrokkenen vereenvoudigen.
Collectieve financiering onderzocht
Advies- en onderzoeksbureaus Oberon en DSP hebben in opdracht van de ministeries van OCW en VWS landelijk onderzoek gedaan naar een structurele oplossing in de vorm van collectieve financiering van ZiO. Op basis van onderzoek bij vijftig scholen hebben zij een financieel beeld van de zorginzet inzichtelijk gemaakt en drie scenario's uitgewerkt als basis voor een landelijke aanpak. De uitkomsten daarvan zijn in 2022 gepubliceerd. In het onderzoek wordt aandacht besteed aan:
- de cijfers: hoeveel zorg wordt er op dit moment op scholen aangeboden in onderwijstijd, welke taken en handelingen betreft dit, hoeveel geld kost dat en uit welk potje wordt het betaald?
- het verhaal achter de cijfers: hoe kunnen scholen, zorgaanbieders, gemeenten, samenwerkingsverbanden en zorgkantoren in de regio samen toewerken naar collectieve financiering?
- het toekomstplaatje: hoe zou een structurele en duurzame organisatie en financiering van zorg in onderwijstijd er uit moeten zien?
Hart van Brabant: landelijke pilotregio
Van 2020 tot 2022 lieten de ministeries OCW en VWS een landelijk onderzoek doen naar zorg in onderwijstijd. Hart van Brabant werd als pilot gekozen om te leren wat nodig is voor de onderbouwing en implementatie van ZiO. De opbrengsten zijn uitgebreid beschreven:
- meer rust in de klas doordat een vast team de hele dag de klas bedient
- één ondersteuningsplan per kind in plaats van twee losstaande plannen voor zorg en onderwijs
- teams met vaste professionals die samen een deskundig team vormen
- minder bureaucratie
- geen wachttijden doordat de zorgprofessionals vaste uren hebben en vooraf worden ingepland.
Sinds het schooljaar 2022-2023 kunnen de speciaal onderwijsscholen Onderwijscentrum Leijpark en De Bodde voor alle leerlingen beschikkingsvrije zorg in onderwijstijd inzetten als dat nodig is. Hiervoor worden dus geen individuele beschikkingen meer afgegeven.
Lees meer
‘Dit moet op ministerieel niveau worden opgelost’
Na een pilot tussen 2019 en 2022 en vervolgens de uitbreiding naar alle leerlingen heeft Onderwijscentrum (OC) Leijpark in Tilburg de meerwaarde van Zorg in Onderwijs ruimschoots bewezen. Directeur-bestuurder Harry Hoekjen en Aukje Zeijen, coördinator van het ZiO-team, vinden het de hoogste tijd dat het stelsel en de verschillende regelingen in één wet bij elkaar worden gebracht. Omdat de basis voor ZiO anders kwetsbaar blijft.
Interview met Harry Hoekjen en Aukje Zeijen
