‘De enige echte oplossing is een wettelijke regeling’
De gemeente Amsterdam begon al snel na de transitie van de jeugdzorg met het organiseren van specialistische jeugdhulp in het speciaal onderwijs (SJSO). Sinds 2018 wordt die hulp op cluster 3- en 4-scholen, speciaal basisonderwijs, praktijkonderwijs en nog een aantal specifieke VO-scholen collectief gefinancierd. Carole Smal, beleidsadviseur Jeugd, en Jaap Lemereis, strategisch adviseur Jeugd en Onderwijs, maken de balans op.
Carole Smal is tien jaar betrokken geweest bij SJSO en daarom “trekker en geheugen” van dit initiatief vanuit de gemeente. Ze is gestopt toen het onderdeel over ging naar de reguliere gemeentelijke inkoop van jeugdhulp en houdt zich nu bezig met allerlei vraagstukken rond de samenwerking tussen onderwijs en jeugdzorg. Ze herinnert zich nog de urgentie voor het organiseren van SJSO: ‘Toen de jeugdzorg nog niet bij de gemeente zat, merkten we al in het speciaal onderwijs hoeveel kinderen daar hulp kregen via de AWBZ, de Zorgverzekeringswet of vanuit de Jeugdzorg via de provincie. Toen we de data daarover bij elkaar hadden gelegd bleek dat op cluster 3- en 4-scholen tachtig procent van de leerlingen daar gebruik van maakten. De transitie van de jeugdzorg in 2015 was voor ons een trigger om die hulp beter te regelen. Die roep kwam van alle kanten: van de schoolbesturen in het speciaal onderwijs, van de zorgaanbieders en van de samenwerkingsverbanden voor po en vo.
Stevige sturing
‘De transitie bood ons de kans om het SJSO in te richten en de specialistische ondersteuning voortaan collectief te regelen,’ vertelt Carole. ‘Dat lukte doordat we in Amsterdam voor het SO met een beperkt aantal samenwerkingsverbanden en schoolbesturen te maken hebben. Die samenwerkingsverbanden vervullen een coördinerende rol voor de tussenvoorzieningen in VO, het praktijkonderwijs en het speciaal basisonderwijs. En met de twee samenwerkingsverbanden hadden we al intensief overleg.’
Jaap Lemereis, de huidige strategisch adviseur voor jeugd en onderwijs van de gemeente Amsterdam, bevestigt dat de korte lijnen in het gemeentelijk onderwijsbeleid een groot voordeel waren: ‘Bij de samenwerkingsverbanden was sprake van stevige sturing op het dekkend netwerk. Een belangrijk motief was ook de verwachting dat door SJSO het aantal verwijzingen naar specialistische jeugdhulp zou verminderen.’
Wind mee
In 2017 stelde de gemeente Amsterdam voor jeugdhulp op school (SJSO) een budget van veertien miljoen vast, gebaseerd op het geschatte budget aan trajecten van kinderen op SO die gebruik maakten van jeugdhulp. ‘Dat was een vrij ruimhartig budget en daar konden we een hek omheen zetten,’ zegt Carole. ‘We hadden de wind mee en er waren nog geen bezuinigingen. Het was echt een andere tijd.’ Voor het bepalen van dat collectieve budget werd een onderzoeksbureau ingeschakeld om een goed beeld te krijgen van de samenstelling van de jeugdhulp die tachtig procent van de leerlingen kreeg. Op dit moment is dit budget beschikbaar voor ruim veertig scholen waaronder vier tot vijf tussenvoorzieningen. ‘Dat is de meest kwetsbare schoolpopulatie’, stelt Jaap.
Sinds 2018 verzorgen acht zorgaanbieders SJSO. ‘In overleg met de schoolbesturen hebben we het aantal fte’s aan jeugdhulpverlening bepaald, dat het onderwijs kon inzetten. De schoolbesturen hebben zelf bepaald hoe de fte's onderling verdeeld werden en welke aanbieder het beste bij hen paste. ‘Als scholen in het verleden te weinig fte’s voor SJSO hadden gehad, is dat later in goed overleg veranderd.’ In de praktijk bleek dat bijna alle aanbieders die al bij de scholen betrokken waren, in het profiel van de aanbesteding pasten. ‘Maar de schoolbesturen bepaalden welk type hulp en hoeveel formatie – binnen het afgesproken budget- ze kregen toebedeeld, want zij zijn de vragende partij,’ legt Jaap uit.
Bij de gemeentelijke aanbesteding van 2022 kwam SJSO onder het inkoopsegment van de hoog specialistische jeugdzorg te vallen. ‘Daarmee is het regulier beleid geworden, in plaats van een apart segment’, zegt Carole. Binnen deze algemene aanbesteding van tweehonderd miljoen per jaar is de veertien miljoen voor SJSO nog steeds wel afgeschermd. Maar Jaap weet niet voor hoelang, met het oog op de landelijke bezuinigingen op de jeugdhulp. ‘Het kan drie kanten opgaan: hetzelfde blijven, minder worden onder invloed van de bezuinigingen of juist meer als we kunnen aantonen dat we hiermee het jeugdzorgbudget efficiënter inzetten.’
"Het kan drie kanten opgaan: hetzelfde blijven, minder worden onder invloed van de bezuinigingen of juist meer als we kunnen aantonen dat we hiermee het jeugdzorgbudget efficiënter inzetten."
Jaap Lemereis
Leerlingen uit andere regio’s
Een complicatie is dat de afspraken over SJSO alleen gelden voor de inkoopregio die beperkt is tot Amsterdam, Ouder-Amstel en Diemen, terwijl de scholen voor speciaal onderwijs een functie vervullen voor een veel grotere regio. ‘We hebben te maken met leerlingen uit zestig gemeenten,’ zegt Carole. ‘Daarvan betaalden er in het begin zo’n veertig niet mee aan SJSO. We hebben daar een oplossing voor gevonden door voor alle kinderen, ook uit gemeenten van de andere inkoopregio’s, zogenaamde basishulp SJSO beschikbaar te stellen: in principe drie tot maximaal vijf gesprekken met een hulpverlener. Vervolgens pakt het wijkteam van de woongemeente een aanvraag voor hulp op school verder op en geven zij een beschikking af. Dat betekent dat wij voor de andere gemeenten die basishulp als consultatie en advies afrekenen, via een basisbedrag per leerling. Anders konden we voor kinderen uit andere inkoopregio’s niets op het gebied van SJSO doen. Maar de enige echte oplossing voor dit probleem is dat er snel wetgeving voor zorg in onderwijs komt.’
Jaap wijst ook op het risico dat zorgaanbieders nu lopen: ‘Binnen onze jeugdzorgregio weten ze waar ze aan toe zijn, maar in andere regio’s moeten ze soms lang wachten of ze financiering van die gemeente krijgen. En soms komt financiering alsnog niet. Zo’n dertig procent van de leerlingen in ons speciaal onderwijs komt van buiten Amsterdam. Hun aantal per gemeente verschilt van vijf tot veertig leerlingen.’
"We hebben te maken met leerlingen uit zestig gemeenten. Daarvan betaalden er in het begin zo’n veertig niet mee. We hebben daar een oplossing voor gevonden door voor alle kinderen, ook uit gemeenten van de andere inkoopregio’s, zogenaamde basishulp SJSO beschikbaar te stellen."
Carole Smit
Carole vertelt dat voor leerlingen van buiten de inkoopregio Amsterdam voor de jeugdhulp op school wel beschikkingen werden aangevraagd. Dat maakte het mede mogelijk de inzet van SJSO te bekostigen. ‘Dit vroeg wel veel: zo werd voor alle kinderen gekeken wie in een zorgtraject zat en wie niet, en of een aanvullende beschikking van een gemeente buiten Amsterdam aangevraagd moest worden. Op deze manier wilden we voor die kinderen zorgcontinuïteit garanderen.’
Het was ook de bedoeling dat de zorg op school beter zou gaan aansluiten bij de zorg in de thuissituatie. ‘Dat moest één inzet zijn, want we wilden niet alles opknippen’, zegt Carole. ‘We wisten dat we dat alleen binnen de regio Amsterdam konden realiseren, maar dat is maar ten dele gelukt. SJSO is niet altijd toereikend, bijvoorbeeld als er thuis extra specialistische hulp nodig is. Ook denken we na hoe we beter kunnen afstemmen op de sociale en praktische steun die de Ouder- en Kind Teams, de wijkteams voor algemeen toegankelijke jeugdhulp, kunnen bieden voor de gezinnen van onze leerlingen in het gespecialiseerd onderwijs'.
Experimenteren
Bij de start van de collectieve financiering van SJSO heeft de gemeente Amsterdam zorg op basis van de Wet langdurige zorg (Wlz) bewust buiten de afspraken gehouden. ‘In afwachting van de ontwikkelingen bij de ministeries hebben we dat er bewust buiten gelaten’, licht Carole die keuze toe. ‘De scholen hebben voor zover wij weten, ook niet de experimenteerregeling voor de Wlz aangevraagd.’
Jaap vermoedt dat het Wlz-experiment vooral interessant was voor cluster 3-scholen. Amsterdam doet wel mee aan het experiment met onderwijszorgarrangementen voor onderwijs op zorglocaties.
Monitoring
Jaap legt uit dat het voor de gemeente Amsterdam niet meevalt om een goed beeld te krijgen van de inhoudelijke ontwikkelingen in het SJSO. ‘Financieel hebben we wel overzicht van wat waar heen gaat, maar niet alle scholen registreren nog even goed het type hulpvragen en geboden hulp, de fluctuaties en de aanvullende verwijzingen. Daardoor zijn de data uit onze monitoring nog niet geschikt om te gebruiken in het overleg met de schoolbesturen. We geven de schoolbesturen wel één keer per jaar de gelegenheid om hun formatie voor SJSO aan te passen op basis van de vraag vanuit hun leerlingpopulatie’
Bestuurlijke borging
De werkgroep SJSO bestaat uit vertegenwoordigers van SJSO-scholen, samenwerkingsverbanden, zorgaanbieders, het lokale team en gemeentelijke beleidsmakers. Zij komen eens per twee maanden bijeen om lopende zaken te bespreken. ‘Een aparte stuurgroep bleek te veel van het goede’, zegt Jaap. ‘De continuïteit is nu goed. Noodzakelijke bestuurlijke beslissingen leggen we voor op de tafel waar het bestuursbesluit het best passend is.’ Dit kan het bestuurlijk overleg van de jeugdzorgregio zijn of bijvoorbeeld het OOGO.
Tot nu toe waren er nog geen bestuurlijke besluiten nodig in verband met de te verwachten bezuinigingen, meldt hij. ‘Twee bestuurders, één vanuit het speciaal onderwijs en één vanuit de zorgaanbieders, hebben zich voorgenomen om een soort pleitschrift voor SJSO te maken. Ook laat scholenkoepel Orion onderzoek doen onder ouders, leerlingen en zorgaanbieders naar het effect en de winstpunten van SJSO. Daardoor kunnen we straks als gemeente nog strakker formuleren wat de voordelen van SJSO zijn en welke preventieve functie het heeft voor kwetsbare kinderen. Dat moet helpen bij de afwegingen en keuzes die we dan als gemeente moeten maken over het jeugdstelsel Ook willen we voorliggende voorzieningen daar nog meer bij betrekken om te voorkomen dat duurdere jeugdhulp nodig is. Al is het natuurlijk wel moeilijk aan te tonen wat je daarmee voorkomen hebt. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de thuiszittersproblematiek. Welke invloed heeft SJSO op het terugdringen van het aantal thuiszittende leerlingen, uitval en verzuim op de betrokken scholen?’
"Een aparte stuurgroep bleek te veel van het goede. De continuïteit is nu goed. Noodzakelijke bestuurlijke beslissingen leggen we voor op de tafel waar het bestuursbesluit het best passend is."
Jaap Lemereis
Geleerde lessen
‘Gewoon doen, want het helpt enorm en maakt het werk voor iedereen veel leuker,’ adviseert Carole andere gemeenten die het collectief organiseren en financieren van zorg in het speciaal onderwijs overwegen. ‘Laat schoolbesturen en zorgaanbieders onderling uitmaken hoeveel en wat voor soort hulp ze nodig hebben.’
Jaap wil daar wel een voorwaarde aan verbinden: ‘Zorg er ook voor dat het opdrachtgeverschap van scholen en sturing op schoolniveau van de organisatie, de samenwerking en de inzet van zorg, efficiënter en sterker wordt. Dat verbetert de inbedding van SJSO op school.’ Hij heeft gemerkt hoe belangrijk het is dat professionals van onderwijs en zorg onderling kennis delen. De SJSO-partners organiseren dat ook met elkaar. ‘Die kruisbestuiving tussen professionals wordt enorm gewaardeerd.’ Wat ze daarnaast zien is dat ook cluster 1- en 2-scholen SJSO zouden willen omdat ook zij complexe hulpvragen op school en in gezinnen tegenkomen. Daar wordt nog over gesproken. Wat is nodig en welke alternatieven zijn er eventueel? ‘Als we daar SJSO zouden invoeren maakt dat de spoeling dunner,’ zegt Jaap. ‘Daar staat tegenover dat de school wel een laagdrempelige plek is voor hulp.’
Carole denkt dat de oplossing is om de Ouder Kind Teams (OKT) toch meer bij het speciaal onderwijs aan te haken. ‘Zij kunnen breder kijken naar de sociale basis en kennen de omgeving van gezinnen vaak beter dan de scholen.’ Ook Jaap vindt het belangrijk om als gemeente goed na te denken over de verhouding tussen SJSO en OKT. ‘Zeker als tachtig procent van de gezinnen met kinderen in het speciaal onderwijs ook thuis in jeugdhulpverleningssituaties zit.’