Voor iedereen een nieuw vak
Als manager van het Team Jeugd en Onderwijs bij de gemeente Nijmegen werkt Daniëlle Leenders samen met Marlies Kennis van Oidos aan het ombuigen van het patroon van toenemende verwijzingen naar een groeiende inzet van basishulp. Dat vroeg ook van de gemeente een andere werkwijze.
Hoewel de transitie van de jeugdhulp naar de gemeente al in 2015 plaatsvond, werden in Nijmegen pas zes jaar later buurtteams voor jeugd en gezin opgericht. Daniëlle legt uit waarom: ‘In voorbereiding op de transitie hadden wij in 2014 bedacht om sociale wijkteams voor mensen van nul tot honderd op te zetten onder het motto “gewoon doen wat nodig is.” Maar in 2017 zagen we dat hun werk vooral bestond uit indiceren. Dat kwam doordat de laagdrempeligheid tot een grote toestroom had geleid, vooral van volwassenen die een beroep deden op de Wmo, maar ook van gezinnen. Bovendien hadden we een markt gecreëerd voor aanbieders die voortvarend met een nieuw aanbod aan de slag gingen. Dat versterkte elkaar en leidde in 2017 gaandeweg tot een begrotingstekort.’
Uit een analyse van de verwijzingen bleek de problematiek op het gebied van jeugd ook complexer dan de gemeente dacht, bijvoorbeeld op het gebied van de ggz en de veiligheid. ‘De conclusie was dat we de expertise voor jeugd beter moesten organiseren en opnieuw naar de inrichting van het stelsel moesten kijken. Dit is als voornemen in het Coalitieakkoord voor 2018 tot 2022 vastgelegd. Uitkomst van de verkenning van de stelselwijziging was dat de buurtteams voortaan basishulp moesten gaan geven en dat er aparte teams voor volwassenen en jeugd nodig waren. Om hun expertise voor de stad en hun banen te behouden gingen professionals die al voor jeugd werkten, mee naar de teams voor jeugd en gezin.’
Cultuuromslag
Bij de aanbesteding die de gemeente vervolgens deed, kwam Oidos als beste uit de bus, vertelt Daniëlle. ‘We hadden strenge eisen gesteld aan het waarborgen van de zorgvuldigheid waarmee de nieuwe buurtteams zouden worden opgezet. Die zorgvuldigheid had betrekking op het personeel en op de taken en de expertise in de opdracht voor de buurtteams. Daarnaast hebben we de plannen beoordeeld op de vernieuwing die we nodig hadden, op de invulling van basishulp en op de visie.’
De eerste evaluatie van het werk van Oidos in 2024 pakte positief uit. ‘De basis voor de buurtteams stond er en de samenwerking met Oidos was goed, ook in het totale netwerk van voorzieningen waar wij als gemeente op sturen zoals onderwijs, kinderopvang en welzijnswerk. De cultuuromslag die de professionals moesten maken voor het geven van basishulp was goed op gang gekomen. En we zagen dat basishulp een alternatief was voor verwijzing naar ambulante begeleiding doordat die dichter bij de inwoners staat, compacter is en uiteindelijk minder geld kost.’
Marlies vult aan: ‘Dat komt ook doordat gezinswerkers dichter bij gezinnen staan dan aanbieders van ambulante begeleiding die meestal niet in de directe omgeving van gezinnen werkten. Dat moest echt veranderen.’
'We zagen dat basishulp een alternatief was voor verwijzing naar ambulante begeleiding doordat die dichter bij de inwoners staat, compacter is en uiteindelijk minder geld kost.’
Budgetplafonds
De gemeente wilde meer grip krijgen op de markt die ontstaan was voor ambulante begeleiding, vertelt Daniëlle. ‘Terwijl het gebruik van lichte ambulante hulp groeide, werd het door de groeiende schaarste aan professionals en financiële middelen juist lastiger om de complexe hulp te regelen, bijvoorbeeld voor hulp met verblijf. Zowel om inhoudelijke redenen als om kosten te besparen hebben we met Oidos afgesproken om in principe tachtig procent van de ambulante begeleiding die zorgaanbieders gaven te vervangen door basishulp en het systeem te vereenvoudigen. Dat doel hebben we ook met de aanbieders van ambulante begeleiding besproken. Om te kunnen meebewegen met de vraag van inwoners en geen risico te lopen dat zij nergens terechtkunnen, hielden we vast aan contracten met een open eind. Maar we hebben wel budgetplafonds ingevoerd door heel precies te bekijken voor welk aanbod de basishulp van de buurtteams een alternatief zou kunnen zijn. Zo hebben we aanbieders begrensd en uitgelegd dat we een andere beweging wilden maken.’
Dat ingrijpen in de contracten met aanbieders was de taak van de gemeente, stelt Marlies. ‘Maar we hebben wel steeds met elkaar afgestemd of het klopte met de praktijk, of het haalbaar was zonder dat wij in de knel kwamen. In de aanloop naar die afbouw van aanbieders hebben wij er al formatieplaatsen bijgekregen zodat we de uitbreiding van de basishulp ook waar konden maken. Zonder die extra formatie was dat moeilijker geweest.’
‘We reageren niet meer zoals vroeger op elkaars plannen, maar maken ze nu samen. Voor ons is het goed om te weten waarom iets moet en voor de gemeente waarom iets lastig is voor de praktijk. Zo krijgen we meer begrip voor elkaars knelpunten.’
Accounthouders
De omslag naar basishulp had ook gevolgen voor de interne organisatie van de gemeente, legt Daniëlle uit. ‘We hebben accounthouders aangesteld die op de verschillende beleidsterreinen als opdrachtgever optreden voor Oidos en die met begrip over en weer samenwerken en bijschakelen als dat nodig is. Ook kunnen we Oidos helpen om de samenwerking in de context van gezinnen te verbeteren, bijvoorbeeld met het onderwijs.’
Marlies vindt dat accounthouderschap een goede oplossing. ‘Elke twee weken hebben we overleg en de accounthouders brengen alle beleidsterreinen waarmee wij te maken hebben, bij elkaar. Ook bij het maken van beleid stemt de gemeente nu veel meer met ons af.’
Daniëlle noemt dat een echte wisselwerking. ‘We werken met een gezamenlijke ontwikkelagenda waarvoor we in duo’s op verschillende beleidsterreinen bekijken welke stappen we daarop willen zetten, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid of complexe casuïstiek.’ Dat is een belangrijke verandering, vindt Marlies. ‘We reageren niet meer zoals vroeger op elkaars plannen, maar maken ze nu samen. Voor ons is het goed om te weten waarom iets moet en voor de gemeente waarom iets lastig is voor de praktijk. Zo krijgen we meer begrip voor elkaars knelpunten.’
Verschuiving
In 2025 werd het team van Daniëlle opnieuw geconfronteerd met bezuinigingen: ‘We kregen van de gemeenteraad de opdracht om nog eens zes miljoen extra op de ambulante jeugdhulp te bezuinigen. Daarom hebben we de Uitvoeringsagenda duurzame jeugdhulp opgesteld met een serie interventies om ervoor te zorgen dat we een passend aanbod, ook voor complexe problematiek voor de langere termijn overeind kunnen houden. Bijvoorbeeld kleinschalige alternatieven voor de gesloten jeugdzorg die wordt afgebouwd.’
Bij die interventies denkt de gemeente onder andere aan het beter benutten van bestaande voorzieningen in de sociale basis zoals het jongerenwerk en het versterken van het collectief aanbod ter vervanging van individuele trajecten. Het zou Oidos bij het werken aan die doelen helpen als de gemeente ook het aanbod van aanvullende hulp onder de loep neemt, denkt Marlies. ‘In ingewikkelde casussen is het voor ons soms zoeken naar passende aanbieders en stuiten we vaak op wachtlijsten, aannamestops of adviezen van specialisten die niet congruent met elkaar zijn. De gemeente kan ons helpen door kritischer naar het aanvullende aanbod te kijken en op basis daarvan ook voor deze aanbieders budgetplafonds in te stellen. Daarnaast zouden we vanuit de transformatiegedachte meer mogelijkheden willen hebben in de sociale basis en de buurtteams. Daarvoor is een verschuiving van de middelen nodig. De gemeente kan er voor zorgen dat het beschikbare geld op de juiste plek landt, bijvoorbeeld om kinderen met complexe problematiek of met een lichte verstandelijke beperking gewoon in de buurt mee te laten doen.’
Ze zou ook graag mensen met specialistische expertise met de buurtteams mee willen laten kijken zonder dat daar een verwijzing voor nodig is. ‘Zodat we samen met gezinnen breder kunnen kijken en beter passende ondersteuning in het gewone leven kunnen vinden.’
'Nog meer dan praktijkmensen hebben beleidsadviseurs en inkopers een ander vak moeten leren.'
Pijn
Daniëlle vindt het belangrijk dat de samenwerking van de buurtteams met andere instanties nog verder verbetert. Ze benadrukt het belang van de voortgang van de transformatie op het gebied van veiligheid: ‘Daar moeten we de beweging voortzetten die in de proeftuin voor de vernieuwing van de jeugdbescherming op gang is gebracht. Maar de samenwerking die daarvoor nodig is, vraagt van iedereen de bereidheid om soms buiten je eigen protocollen om te gaan en het anders te doen dan je het altijd deed.’
Marlies beschrijft dat zo: ‘Veranderen geeft energie, maar doet ook altijd ergens pijn. Daar doorheen gaan vraagt van iedereen vasthoudendheid in het loslaten van oude patronen en vanzelfsprekendheden. Daarvoor moet je elkaar inhoudelijke vragen blijven stellen zonder dat als persoonlijke bedreiging op te vatten. Dat is niet makkelijk.’
Beschikkingen
Het denken in termen van rechtszekerheid ziet Daniëlle als een belemmering voor de voortgang van de transformatie. ‘Het juridisch kader voor de jeugdhulp staat vaak haaks op onze visie en op wat we nastreven met de Hervormingsagenda Jeugd. Met het oog op de rechtsgelijkheid moet de gemeente in principe voor alle vormen van hulp beschikkingen afgegeven, maar het is de vraag of een inwoner daar altijd op zit te wachten. Maar die beschikking past niet bij de laagdrempelige basishulp en zorgt voor administratieve rompslomp en vertraging in de start van de hulp. Dat schuurt met de wetgeving en maakt het op lokaal niveau lastig. Doordat de aanpassing van de wetgeving moeizaam verloopt, zitten we eigenlijk in een wachtstand. Met als gevolg dat we geen snelheid kunnen maken met de Hervormingsagenda waar we ons begrotingstechnisch wel aan moeten houden.’
Marlies is daar verontwaardigd over. ‘Eerst is landelijk gekozen voor basishulp en vervolgens blijkt dat de wettelijke regelgeving daardoor niet meer klopt. Ik geef een compliment aan de gemeenteraad omdat die onze keuzes blijft steunen en daarmee wel een risico neemt. Bij Oidos blijven we gewoon doen wat we doen, maar als de gemeente niet het lef had om achter ons te staan, zouden we overal een indicatie voor moeten aanvragen voordat we in een gezin aan de slag kunnen. Grote kans dat juist gezinnen die niet goed thuis zijn in het juridisch kader dan niet de hulp krijgen die ze nodig hebben.’
‘Veranderen geeft energie, maar doet ook altijd ergens pijn. Daar doorheen gaan vraagt van iedereen vasthoudendheid in het loslaten van oude patronen en vanzelfsprekendheden. Daarvoor moet je elkaar inhoudelijke vragen blijven stellen zonder dat als persoonlijke bedreiging op te vatten. Dat is niet makkelijk.’
Een ander vak
Marlies koos vijf jaar geleden na jaren in het gemeentebeleid voor de uitvoering bij Oidos, terwijl Daniëlle aan het gemeentebeleid bleef werken. Zouden ze met elkaar willen ruilen?
‘Nee’, antwoordt Daniëlle. ‘Als bestuurskundige ben ik nog steeds verknocht aan de gemeentelijke wereld. Ik vind het interessant om voor de politiek te werken en ervoor te zorgen dat de stad er voor onze inwoners op vooruitgaat.’
Marlies heeft geen spijt van haar overstap naar de praktijk: ‘Ik vind het werken in de praktijk leuker, maar dat komt ook omdat ik kan werken bij een organisatie en in een gemeente waar de transformatie centraal staat. Het werken aan twee kanten, aan beleid en uitvoering, heeft me verrijkt. Ik mis soms wel bij de gemeente oog voor wat haalbaar is in de praktijk. Dat bedoel ik niet verwijtend, want ik schaam me nu een beetje voor uitspraken die ik zelf als beleidsadviseur wel eens over de praktijk heb gedaan.’
Daniëlle merkt op dat het vak van gemeentelijk beleidsadviseur de afgelopen vijftien jaar erg veranderd is door het zoeken van aansluiting met de praktijk. Net als gezinswerkers hebben ze een nieuw vak moeten leren. ‘Dat was dus een parallel proces’, concludeert Marlies. ‘En daarvoor is ook nog veel nodig, bijvoorbeeld nog meer oog voor integraliteit en inkoop die aansluit bij de praktijk.’ Ze verbaast zich erover dat kennisinstituten niet meer aandacht aan dat parallelle proces hebben besteed. ‘Alsof die beleidsadviseurs en inkopers zo’n transformatie zomaar moesten kunnen uitvoeren. Nog meer dan praktijkmensen hebben zij een ander vak moeten leren, maar dat gegeven is echt onderbelicht gebleven. Misschien moeten gezinswerkers en beleidsadviseurs toch af en toe eens met elkaar ruilen.’